Από τον Γκίνη Ιωάννη, PMP, MBA
Είναι διαρκείς οι προσπάθειες του ελληνικού κράτους για την αναμόρφωση του νομοθετικού πλαισίου παραγωγής δημοσίων έργων στα πλαίσια αυτονόητων βασικών αξόνων όπως: διασφάλιση της ποιότητας των παραγόμενων έργων, σύντμηση του χρόνου και του κόστους του παραγόμενου έργου χωρίς υπερβάσεις και αποκλίσεις από το φυσικό αντικείμενο των παραγόμενων έργων, διαφάνεια και αξιοκρατία στις αναθέσεις, ανάρτηση στο διαδίκτυο πλήρους εικόνας για την πορεία του έργου, προστασία του περιβάλλοντος στο πλαίσιο της βιώσιμης Πράσινης Ανάπτυξης, βέλτιστο συνδυασμό των δαπανών στη διάρκεια ζωής του έργου και της ποιότητας ώστε να επιτευχθούν οι απαιτήσεις του χρήστη.
Καμία όμως από τις αναληφθείσες μέχρι σήμερα προσπάθειες δεν επικεντρώθηκε στην αναβάθμιση και αναδιάρθρωση των Υπηρεσιών του Δημοσίου Τομέα, που θα πρέπει να είναι και το πρώτο ζητούμενο, παρά το σύνολο των προσπαθειών αυτών επικεντρώνεται συνήθως στην εισαγωγή προσθέτων ρυθμίσεων που οδηγούν στην αύξηση της γραφειοκρατίας μάλλον παρά στην επίλυση των εντοπιζόμενων προβλημάτων στην υφιστάμενη δαιδαλώδη διαδικασία παραγωγής των Δημοσίων Έργων. Άμεσα αποτελέσματα των σχετικών νομοθετημάτων που παράγονται με τον τρόπο αυτόν είναι η περαιτέρω ένταση της υπάρχουσας κρίσης στον κατασκευαστικό κλάδο, χωρίς να παράγονται μακροπρόθεσμα βιώσιμες λύσεις.
Η αναδιάρθρωση επομένως των Υπηρεσιών του Δημόσιου Τομέα θα πρέπει να τεθεί ως πρώτη και άμεσης υλοποίησης ενέργεια από το Κράτος, η οποία να συνοδεύεται από εκπαίδευση, παροχή κινήτρων και οργανωτική ενίσχυση των Υπηρεσιών αυτών. Η αναδιάρθρωση αυτή εκτιμάται ότι θα οδηγήσει μακροπρόθεσμα σε θαυμαστά αποτελέσματα, με την ενεργοποίηση δυναμικού που δεν μπορεί με την σημερινή διάρθρωση να αποδώσει.
Το πλαίσιο εντός του οποίου μπορεί να δομηθεί η παραπάνω αναδιάρθρωση καθορίζεται στο πρότυπο ΕΛΟΤ1429 – ΔΙΑΧΕΙΡΙΣΤΙΚΗ ΕΠΑΡΚΕΙΑ ΦΟΡΕΩΝ ΠΟΥ ΥΛΟΠΟΙΟΥΝ ΕΡΓΑ ΔΗΜΟΣΙΟΥ ΧΑΡΑΚΤΗΡΑ. Λαμβάνοντας επίσης υπόψη ότι με την ισχύ του ΚΑΛΛΙΚΡΑΤΗ έχουν μειωθεί στο ελάχιστο οι τελικοί δικαιούχοι, οι οποίοι διαχειρίζονται πλέον μεγάλες περιοχές που βρίσκονται υπό την ευθύνη τους, επιβάλλεται ακόμη περισσότερο η οργανωτική ενίσχυση μέσω του ΕΛΟΤ1429 των Υπηρεσιών των Φορέων αυτών, προκειμένου να διαχειρίζονται τους πόρους με αποτελεσματικό και αποδοτικό τρόπο.
Υπενθυμίζεται ότι η εφαρμογή του προτύπου αυτού για τους Φορείς έγινε υποχρεωτική στις 08.09.2009 στα συγχρηματοδοτούμενα έργα, κατόπιν της ΚΥΑ 43101/ΕΥΘΥ 2038/ΦΕΚ 08.09.2009/1914 – ΥΠΕΣ / ΥΠΟΙΟ / ΥΠΕΧΩΔΕ / ΥΠΑΝΑ / ΥΠΑΠΑΣΧ.
Στη συνέχεια με την Υπουργική Απόφαση της 28.05.2010 του ΥΠΟΙΑΝ (ΑΠ 22867/ΕΥΘΥ 984) με θέμα: Ρυθμίσεις για την επιβεβαίωση της διαχειριστικής επάρκειας των δικαιούχων της περιόδου 2007 -2013, που εκδόθηκε στα πλαίσια του Ν3840/31.03.2010 με θέμα την Αποκέντρωση, απλοποίηση και ενίσχυση της αποτελεσματικότητας των διαδικασιών του Εθνικού Στρατηγικού Πλαισίου Αναφοράς (ΕΣΠΑ) 2007−2013 και άλλες διατάξεις, ακυρώθηκε ουσιαστικά η προηγούμενη ΚΥΑ της 08.09.2009.
Αποτέλεσμα της ακύρωσης αυτής είναι η επιβεβαίωση της διαχειριστικής επάρκειας των Δημοσίων Υπηρεσιών να χορηγείται πλέον από τις Διαχειριστικές Αρχές των Περιφερειών, σύμφωνα με τις κατευθύνσεις που περιέχονται στην παραπάνω ΥΑ της 28.05.2010 του ΥΠΟΙΙΑΝ, οι οποίες είναι παρόμοιες με αυτές που προβλέπονταν για το Μεταβατικό Σύστημα Διαχειριστικής Επάρκειας, σύμφωνα με το έγγραφο 11.01.2008/ΑΠ1258/ΕΥΣ 281 του ΥΠΟΙΟ με θέμα : Ρυθμίσεις για τη διαδικασία επιβεβαίωσης της διαχειριστικής επάρκειας των δικαιούχων της περιόδου 2007 – 2013, μέχρι την έκδοση του ελληνικού προτύπου διοίκησης και διαχείρισης έργων (μεταβατική περίοδος).
Η οργάνωση ενός Δημόσιου Φορέα με βάση το πρότυπο ΕΛΟΤ1429, προβλέπεται διαζευκτικά ως προς την ως άνω Υπουργική απόφαση, βάσει της παρ. 11 του άρθρου 12 του Ν3840/2010 με την οποία τροποποιήθηκε η παρ. 1 του άρθρου 22 του Ν3614/2007.
Σύμφωνα με την άποψή μας θα έπρεπε να εξακολουθούν να ισχύουν οι βασικοί άξονες της ΚΥΑ του ΥΠΟΙΟ της 08.09.2009 και να ισχύσει ως υποχρεωτική η μερική ίσως εφαρμογή του ΕΛΟΤ 1429 για τους Φορείς που υλοποιούν συγχρηματοδοτούμενα έργα, με πρόβλεψη σταδιακής επέκτασης της υποχρέωσης αυτής και στα υπόλοιπα έργα χρηματοδοτούμενα μόνο από εθνικούς πόρους. Θα ήταν ενδιαφέρουσα επίσης και η σταδιακή υποχρέωση εφαρμογής παρόμοιου προτύπου και στις εργοληπτικές επιχειρήσεις και στα γραφεία μελετών.
Ένα επίσης εντοπισμένο ζήτημα στην υλοποίηση των δημοσίων έργων, είναι η παραβίαση των χρονοδιαγραμμάτων κατασκευής τους. Βασική αιτία της παραβίασης αυτής είναι η απουσία συγκεκριμένης μεθοδολογίας κατάρτισης από τις Δημόσιες Υπηρεσίες των χρονοδιαγραμμάτων εκτέλεσης των δημοσίων έργων, πράγμα που επιτρέπει την αυθαίρετη κατάρτισή τους, με βάση προθεσμίες που επιβάλλονται από τις χρηματοδοτούσες Αρχές.
Λαμβάνοντας υπόψη τα βασικά στοιχεία της διεθνώς αναγνωρισμένης θεωρίας διαχείρισης έργων, η μείωση της χρονικής διάρκειας των δραστηριοτήτων των έργων που ανήκουν στην κρίσιμη διαδρομή επιφέρει αύξηση του κόστους αυτών (crashing). Εάν επιχειρηθεί έναρξη των δραστηριοτήτων της κρίσιμης διαδρομής πριν την λήξη των προηγουμένων (fast tracking),τότε αυξάνεται ο κίνδυνος του έργου, με αποτέλεσμα την αύξηση πάλι του κόστους λόγω των προσπαθειών αποφυγής των κινδύνων αυτών.
Κατόπιν αυτού και θεωρώντας ότι τα χρονοδιαγράμματα των έργων καταρτίζονται από τις δημόσιες Υπηρεσίες με βάση ρεαλιστικές διάρκειες εκτέλεσης των προβλεπόμενων στα έργα εργασιών, προτείνεται η πρόβλεψη στις διακηρύξεις των έργων της δυνατότητας υποβολής από τις διαγωνιζόμενες εργοληπτικές επιχειρήσεις μικρότερου συνολικού χρόνου κατασκευής προσαυξάνοντας αντίστοιχα την οικονομική προσφορά τους.
Προς τον σκοπό της βελτίωσης του σημερινού τρόπου παραγωγής των χρονοδιαγραμμάτων έργων από τις Υπηρεσίες, παραθέτουμε, για την ορθολογικότερη αντιμετώπιση του ζητήματος της τήρησης των χρονοδιαγραμμάτων και του κόστους του έργου, σχετική πρότασή μας, η οποία είναι αναρτημένη στον ιστοχώρο της ΑΝΚΟ (www.anko.gr).
Στην πρόταση αυτή προβλέπεται παραγωγή στη φάση σύνταξης των τευχών δημοπράτησης δικτυωτού χρονοδιαγράμματος του έργου (διάγραμμα GANTT, όπου εμφανίζεται και η κρίσιμη διαδρομή δραστηριοτήτων), με τυποποιημένο για όλα τα έργα τρόπο, όπου η διάρκειες των δραστηριοτήτων θα προκύπτουν ανάλογα με τον προϋπολογισμό των εργασιών που θα εντάσσονται σε αυτές. Κατά την περίπτωση απαίτησης, κατά την ένταξη του έργου σε προγράμματα χρηματοδότησης, σύντμησης του χρόνου κατασκευής του έργου, θα προβλέπεται μείωση της χρονικής διάρκειας επιλεγμένων δραστηριοτήτων της κρίσιμης διαδρομής με ταυτόχρονη αύξηση του προϋπολογισμού με εκ των προτέρων καθορισμένο τρόπο.
Με το προϊσχύον του Ν4281/2014 νομικό πλαίσιο ανάθεσης έργων προβλέπονταν η δυνατότητα θέσπισης για τα ΝΠΙΔ, διαφορετικό σύστημα αναθέσεων πιο ευέλικτο και αποτελεσματικό από το αντίστοιχο ισχύον για τις δημόσιες Υπηρεσίες. Επειδή όμως τα ΝΠΙΔ ανήκουν σύμφωνα με τον Ν2229/94 στον ευρύτερο Δημόσιο Τομέα, οι κανονισμοί αναθέσεών τους που εγκρίνονται μέσω ΚΥΑ, θα πρέπει να βρίσκονται εντός των πλαισίων των αρχών της Ευρωπαϊκής Ένωσης (ΕΕ), όπως αυτές περιλαμβάνονται στις οδηγίες 2004/17 και 2004/18.
Αποτέλεσμα τις παραπάνω εξαίρεσης των ΝΠΙΔ από το πλαίσιο αναθέσεων που ισχύει για τις δημόσιες υπηρεσίες, είναι αφενός μεν να ισχύουν διαφορετικά πλαίσια για τους ιδιώτες προμηθευτές του δημοσίου ανάλογα με την αναθέτουσα αρχή, πράγμα που επιτείνει την σύγχυση, αφετέρου δε να κρίνονται οι δημόσιες Υπηρεσίες ως λιγότερο αποτελεσματικές από τις αντίστοιχες των ΝΠΙΔ.
Με βάση το άρθρο 14 – Αντικείμενο και πεδίο εφαρμογής του Ν4281/2015 προβλέπεται πλέον η ισχύς, μετά την 31.12.2015, ενός ενιαίου ευέλικτου συστήματος αναθέσεων για το σύνολο των αναθετουσών αρχών ανεξάρτητα από την νομική τους μορφή.
Μια άλλη επίσης σημαντική παράμετρος που δεν διασφαλίζεται από το ισχύον σύστημα παραγωγής δημοσίων έργων, είναι η απουσία του στόχου του βέλτιστου συνδυασμού των δαπανών στη διάρκεια ζωής του έργου και της ποιότητας, ώστε να επιτευχθούν οι απαιτήσεις του χρήστη.
Σύμφωνα με τα ισχύοντα, προκειμένου να ενταχθεί ένα έργο σε πρόγραμμα χρηματοδότησης αρκεί να είναι «ώριμο», να διαθέτει δηλαδή ο κύριος του έργου εγκεκριμένη μελέτη, συνταγμένη σύμφωνα με τις προβλέψεις τις νομοθεσίας, καθώς επίσης και το σύνολο των προβλεπόμενων αδειοδοτήσεων και εγκρίσεων.
Υποτίθεται ότι ο κύριος του έργου έχει διαπιστώσει ποιο πρόβλημα επιλύεται με την υλοποίηση του συγκεκριμένου έργου και ότι επίσης το πρόβλημα αυτό επιλύεται με την υλοποίηση του προτεινόμενου αυτού έργου με τον καλύτερο δυνατό τρόπο. Δεν εξετάζεται συνεπώς επί της ουσίας η σκοπιμότητα του έργου από άλλη Αρχή.
Αποτέλεσμα των παραπάνω είναι η έγκριση της χρηματοδότησης υλοποίησης κάποιων έργων έναντι άλλων, που ενδεχομένως, με το ίδιο κόστος, να επέλυαν περισσότερα προβλήματα ή να αφορούσαν περισσότερο πληθυσμό. Αν υποθέσουμε ότι ο τελικός χρήστης των έργων είναι το κοινωνικό σύνολο, τότε γίνεται σαφές ότι δεν ικανοποιείται η βασική του απαίτηση αυτή της αξιοποίησης των πόρων με τον βέλτιστο τρόπο ώστε να μεγιστοποιηθεί το κοινωνικό όφελος.
Θα πρέπει συνεπώς να θεσμοθετηθεί ένας κεντρικός σχεδιασμός ανάπτυξης, ώστε να είναι γνωστά σε κάθε Φορέα τα έργα που θα πρέπει να προωθήσει στην περιοχή ευθύνης του και ότι αυτά εμπίπτουν στον κεντρικό αυτόν σχεδιασμό. Θα πρέπει επίσης να υποστηριχθούν οι Φορείς αυτοί ώστε να «μάθουν» να επιλέγουν τα προς εκτέλεση έργα με βάση την μεγιστοποίηση του παραγόμενου οφέλους σε συνδυασμό με τους διατιθέμενους πόρους (portfolio management). Θα πρέπει επίσης να εκπονούνται στην φάση λήψης των αποφάσεων ένταξης έργων, μελέτες σκοπιμότητας – βιωσιμότητας έργων, με την ενεργό συμμετοχή του φορέα λειτουργίας του έργου, ώστε να αποδεικνύεται ότι το επιλεγμένο έργο είναι αυτό που επιλύει καλύτερα το υπάρχον πρόβλημα, ότι είναι υλοποιήσιμο και ότι σχεδιάζεται με τέτοιο τρόπο ώστε να περιορίζονται στο ελάχιστο οι δαπάνες λειτουργίας του.
Μια άλλη επίσης σημαντική παράμετρος που επιτείνει την σύγχυση στους εμπλεκόμενους στην παραγωγή των δημοσίων έργων, είναι η απουσία του ορισμού της έννοιας του έργου (project).
Σύμφωνα με τα κείμενα του νομοθετικού πλαισίου, ως ΕΡΓΟ ορίζεται το παραγόμενο από ένα Δημόσιο οργανισμό αποτέλεσμα νοούμενου ως τέτοιου μόνο μιας κατασκευής επί του εδάφους. Υπάρχει πλήρης απουσία ορισμού της προσπάθειας που καταβάλει ένας οργανισμός προκειμένου να υλοποιήσει την συγκεκριμένη κατασκευή.
Σύμφωνα με την διεθνώς αναγνωρισμένη θεωρία διαχείρισης έργων και τα πρότυπα που έχουν παραχθεί στη βάση της θεωρίας αυτής, νοείται ως project η προσωρινή προσπάθεια που καταβάλλεται για την παραγωγή ενός μοναδικού (unique) προϊόντος ή υπηρεσίας (product).
Σύμφωνα με τους προβλεπόμενους ορισμούς στο πρότυπο ΕΛΟΤ1429, ορίζεται ως ΕΡΓΟ (Α/Α 3.21 ορισμός) : μη πάγια διεργασία του οργανισμού που εκτελείται για την επίτευξη μοναδικού αποτελέσματος το οποίο ικανοποιεί προκαθορισμένες και επαληθεύσιμες απαιτήσεις συμπεριλαμβανομένων των περιορισμών σε χρόνο, κόστος και πόρους
Θα πρέπει συνεπώς κατόπιν αυτού να ορισθεί η έννοια ΔΗΜΟΣΙΟ ΕΡΓΟ (project) σύμφωνα με τον ορισμό 3.21 του ΕΛΟΤ1429 ως : κάθε μη πάγια δραστηριότητα ενός δημόσιου οργανισμού η οποία να έχει ως αποτέλεσμα ένα προϊόν όπως ένα τεχνικό έργο, μια μελέτη, μια υπηρεσία επίβλεψης κλπ) και να τεθεί ο ισχύον σήμερα παραπάνω ορισμός για την έννοια : ΠΡΟΪΟΝ ΔΗΜΟΣΙΟΥ ΕΡΓΟΥ.
